Cómo los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 derrumbaron la reforma migratoria
A las 8:46 a.m. del 11 de septiembre de 2001 un vuelo de American Airlines que viajaba de Boston (Massachusetts) a Los Ángeles (California) chocó la Torre Norte del Centro Mundial de Comercio (World Trade Center) de Nueva York. Diecinueve minutos más tarde un segundo avión golpeó la Torre Sur.
Un minuto antes de las 10 a.m. la primera torre (la sur) se desplomó. A las 10:28 am colapsó la norte. A partir de entonces todo cambió, incluyendo el futuro de los 12.2 millones de inmigrantes indocumentados en aquel entonces.
“Los ataques terroristas del 11-S provocaron una de las mayores reorganizaciones del gobierno federal desde la Segunda Guerra Mundial”, dice Rebeca Sánchez-Roig, una abogada de inmigración que ese día laboraba como fiscal de inmigración del Departamento de Justicia (en el desaparecido Servicio de Inmigración y Naturalización -INS-).
Sánchez dice que uno de los principales errores fue creer, en 2001, "que el mundo era un lugar seguro, pero eso no era cierto”. Añadió que antes de los ataques “Estados Unidos había recibido muchas advertencias sobre las amenazas que podríamos enfrentar” y que el objetivo de ellas “era destrozar la democracia y nuestros valores”. Entre ellos, “que somos una nación de inmigrantes”.
Cambio irreversible
Veinte años después Sánchez dice que las intimidaciones “son mucho más complejas” y que “muchos de nuestros legisladores parecen creer que las amenazas a la seguridad nacional son todas extranjeras; de hecho, que nuestros enemigos son todos extranjeros”.
Esta errónea percepción ha permitido desviar las miradas y no fijarlas en una amenaza significativa “que enfrentamos como país”, añade. “Es el terrorismo nacido y criado en casa que se fundamenta en el miedo y el odio hacia quienes no son blancos”, precisa.
Y durante el gobierno anterior “vimos lo que significa ser amenazado por el terrorismo nacional, y también la falta de voluntad de muchos de nuestros representantes para suprimir la supremacía blanca debido a sus propios prejuicios”.
Esta división, asegura Sánchez-Roig, que fue despertada tras los ataques del 11-S, “hace que Estados Unidos no esté listo para la legalización de los inmigrantes indocumentados”. Para llegar a este punto “primero tenemos que unirnos, ser uno solo, aceptarnos”.
"En 2001 el presidente George Bush parecía dispuesto a impulsar una reforma migratoria integral en el Congreso. Los ataques terroristas del 11-S cambiaron todo eso", dice Stephen Yale-Loehr, profesor de la práctica de inmigración de la escuela de leyes de la Universidad de Cornell (Nueva York).
¿Nación de inmigrantes?
Para responder a esta pregunta hay que remontarse al año 1965, cuando el Congreso aprobó la Ley de Inmigración y Nacionalidad (Immigration and Nacionality Act of 1965 -INA-) promulgada por el entonces presidente Lyndon B. Johnson, el marco legal que regula la entrada y permanencia de extranjeros en Estados Unidos. Se trata de la herramienta que modernizó, a partir del 1 de julio de 1968, las desorganizadas leyes de inmigración que se encontraban vigentes (algunas desde comienzos del siglo XIX)- ampliando los sistemas de cuotas para la entrada de inmigrantes y facilitando la reunificación familiar.
“Esta ley transformó al país”, dice Armando Olmedo, un abogado de inmigración que ejerce en Miami (Florida), coautor del libro ‘Inmigración: las nuevas reglas’.
Olmedo explicó que "a las inmigraciones del Viejo Continente y Asia se sumaron las de América Central y América del Sur que le dieron a Estados Unidos un nuevo rostro, una nueva identidad. Y estos inmigrantes, a su vez, se convirtieron en parte de nuestra historia, sueños, anhelos y aspiraciones”.
La amnistía de Reagan
Dieciocho años después de la entrada en vigor de la INA, el Congreso, con apoyo bipartidista, aprobó una Ley de Amnistía (durante el gobierno de Ronald Reagan) que permitió reducir la inmigración indocumentada y legalizar unos 2.7 millones de extranjeros, la mayoría originarios de América Latina (principalmente mexicanos).
“Favoreció a miles de inmigrantes centroamericanos que huían de las guerras civiles en sus países, al igual que sudamericanos que escapaban de dictaduras”, señala Olmedo.
Tras la amnistía, muchos pensaron que el problema de la inmigración no autorizada se había acabado. Pero la legalización atrajo a otros debido a la inestabilidad social, económica y política en América Latina a finales de la década de los 80 y gran parte de los 90.
En enero de 2009, cuando Barack Obama asumió la presidencia, el número de indocumentados era de poco más de 12 millones, según datos del DHS.
Mano dura
En 1994 el gobierno de Bill Clinton, alarmado porque la Amnistía no resolvió el problema de los indocumentados, aprobó una serie de iniciativas en la frontera con México para frenarlo, entre ellas el Operativo Guardián (Operation Gatekeeper). Consistió en construir vallas (muros), establecer reglas más duras que impidieran el cruce no autorizado y el envío de tropas. Y duplicó el presupuesto de la Patrulla Fronteriza.
Luego, en 1996, el Congreso aprobó modificaciones a la INA para detener la entrada ilegal exitosa (que por aquel entonces bordeaba los 1.2 millones por año) y acelerar las deportaciones, sobre todo de aquellos extranjeros con antecedentes criminales. Entre los cambios se incluye Ley del Castigo, que sanciona con tres años fuera a aquellos extranjeros que pasan de 180 días indocumentados en el país, y 10 años si la presencia ilegal pasa de los 365 días. También aprobó sancionar el retorno indocumentado tras una deportación ( reentry), crimen que se castiga de por vida.
A la lista de restricciones se agregan:
Alarmado por la severidad de las políticas adoptadas durante sus dos mandatos, Clinton, un mes antes de abandonar la Casa Blanca, activó la Sección 245(i) de la INA y permitió que durante un período de cuatro meses ciertos indocumentados que se encontraban en el país al 20 de diciembre de 2000 o antes, fueran elegibles para la residencia (Green Card) por medio de una petición familiar o laboral.
La reforma de Bush
Inmediatamente después de la toma de posesión, Bush inició conversaciones con el presidente de México de aquel entonces, Vicente Fox, para acordar los términos de una reforma migratoria cuyo objetivo era legalizar a cerca de 3 millones de trabajadores agrícolas mexicanos. El acuerdo fue pactado el 5 de septiembre de 2001 durante una visita de Estado de Fox a la Casa Blanca.
Seis días después el proyecto se derrumbó a consecuencia de los ataques del 11-S que dejaron un saldo de casi 3,000 muertos y una herida permanente en la nación. Y no solo cambió el rostro del país, sino que truncó el futuro inmediato y a largo plazo de millones de inmigrantes indocumentados.
El proyecto pactado por Bush y Fox les otorgaba, primero una residencia temporal y luego la codiciada Green Card o tarjeta verde. Y junto con la caída de aquella reforma surgió un peligroso clima antiinmigrante que se regó por todos los estados del país y que, 20 años después, todavía persiste.
"Los ataques del 11 de septiembre de 2001 despertaron todas estas políticas que están afectando tanto a los millones de indocumentados en nuestro país", dice Lilia Velásquez, profesora adjunta de la Facultad de Leyes de la Universidad de California en San Diego.
“Pensábamos que nuestro país era impenetrable, pero éramos vulnerables. Los ataques convirtieron al mundo en un lugar menos seguro y los más afectados han sido los inmigrantes indocumentados de Estados Unidos", agregó.
De mucho a nada
Un estudio publicado por el Instituto de Política Migratoria (MPI) 10 años después de los ataques, resume el dramático cambio de escenario. La reforma migratoria se estancó y el Congreso, en cuestión de días, pasó de considerar la residencia para millones de trabajadores sin papeles a la aprobación de “una serie de medidas para reforzar la seguridad fronteriza, facilitar la recopilación de datos y el intercambio de información con respecto a los viajeros internacionales; y ampliar el poder del gobierno para detener y deportar inmigrantes”.
“Las conversaciones bilaterales sobre migración se descarrilaron por los acontecimientos del 11 de septiembre”, añade el informe.
Los debates públicos y las nuevas medidas políticas que siguieron después del 11-S “inicialmente combinaron medidas antiterroristas con control de la inmigración”. Y en los siguientes cuatro años se promulgaron cinco amplias medidas antiterroristas que también afectaron la inmigración de manera crítica.
El MPI explica que las medidas tomadas durante el primer gobierno de Bush se dividieron en tres grupos:
Identificación Verdadera
El 10 de abril de 2005, tres años y siete meses después de los ataques, el Congreso aprobó la Ley del Real ID (Ley de Identificación Verdadera 2005) como Enmienda a la Ley de presupuesto de las guerras en Afganistán e Irak. La polémica legislación, votada con apoyo bipartidista, estableció que todos los nacidos después del 1 de diciembre de 1964 estarán obligados a obtener el nuevo documento de identificación, el primer paso para la puesta en vigor del carné nacional de identidad. Y la mayor amenaza fue dirigida a los 11 millones de indocumentados, quienes al no poder acceder a este documento quedarán prácticamente privados de vivir en Estados Unidos.
Si bien la exigencia del nuevo carné no entrará en vigor hasta el 3 de mayo de 2023, según disposición del secretario del DHS, Alejandro Mayorkas, la Ley del Real ID estableció otra serie de normas que afectan severamente a la población inmigrante sin papeles:
La Unión Americana de Libertades Civiles (ACLU) ha advertido que, una vez implementada por completo, la ley facilitará el seguimiento de los datos de las personas y colocará al gobierno en el centro de la vida de cada ciudadano.
De Obama a Trump
Tras la salida de Bush y las llegadas de Barack Obama y Donald Trump a la Casa Blanca, el escenario fue empeorando paulatinamente. Si bien el demócrata prometió dos veces una reforma migratoria en el primer año de sus dos mandatos, los republicanos del Congreso se opusieron a cualquier intento por legalizar a los indocumentados argumentando que una amnistía, como la de Reagan, era ilegal. Y pusieron como condición el cierre total de la frontera con México al cruce de inmigrantes indocumentados.
En respuesta a la inacción legislativa, Obama, por medio de una orden ejecutiva, en 2012 decretó una moratoria temporal de deportaciones (DACA) para cientos de miles de jóvenes que llegaron a Estados Unidos antes de cumplir 16 años y se les conoce como dreamers.
En 2014 Obama intentó ampliar el beneficio de una autorización de empleo de dos a tres años, así como proteger de la deportación a unos 5 millones de indocumentados padres de residentes y ciudadanos estadounidenses (DAPA). Pero tras una demanda encabezada por el Estado de Texas, una corte frenó ambos planes por violaciones a la Ley de Procedimiento Administrativo (APA), que exige, antes de emitir una política, la publicación del cambio en el Registro Federal y solicitar el comentario del público. Luego, el gobierno debe considerar esos comentarios en la publicación de la regla final.
Cuando Trump asumió el control de la Casa Blanca, en enero de 2017, desarmó la política migratoria de Obama. Decretó la presencia indocumentada como una amenaza a la seguridad pública y nacional de Estados Unidos, emitió más de 400 órdenes ejecutivas y memorandos internos para modificar el debido proceso, frenar la inmigración indocumentada, acelerar las deportaciones, prohibir el asilo e imponer su política de 'tolerancia cero', que incluyó separaciones forzadas de familias en la frontera y regulaciones para dificultar la entrega de beneficios migratorios disponibles autorizados por el Congreso, como el asilo y la Green Card.
A diferencia de su antecesor, Trump se negó a cualquier intento por aprobar una reforma migratoria bipartidista y, a cambio, utilizó a los dreamers como moneda de cambio para que el Congreso le autorizara miles de millones de dólares para la construcción de un muro a todo lo largo de la frontera con México.
Qué dicen las encuestas
Después de la Amnistía de 1986 ningún otro presidente ha firmado una reforma migratoria con un camino a la ciudadanía para indocumentados. Ha habido innumerables intentos, pero todos se han visto truncados en el Congreso. Incluso cuando la mayoría de los estadounidenses está de acuerdo con la legalización de inmigrantes sin papeles que llevan tiempo en el país, tienen familias constituidas y carecen de antecedentes criminales.
En mayo de 2013, por ejemplo, un mes antes de la aprobación en el Senado del proyecto de ley S. 744 que incluyó una vía de legalización para la mayoría de los 11 millones de indocumentados, el 71% de los estadounidenses aprobaba la iniciativa, de acuerdo con una encuesta realizada por las empresas Global Strategy Group (de tendencia demócrata) y Basswood Research (de tendencia republicana).
El pasado 9 de agosto, ocho años después, una encuesta de Data for Progress dada a conocer por la organización America’s Voice, reveló que más del 70% de los estadounidenses apoya un camino a la ciudadanía para dreamers, titulares del Estatus de Protección Temporal (TPS) y trabajadores agrícolas, tres grupos de inmigrantes que se beneficiarán si el Congreso aprueba finalmente dos proyectos aprobados por la Cámara de Representantes el 18 de marzo.
“Estados Unidos está preparado para formalizar la situación legal de millones de indocumentados”, dice Roberto Izurieta, director de programas latinoamericanos y campañas políticas de la Escuela de Graduados en Gestión Política de la Universidad George Washington. “Así lo dicen las encuestas”, precisa.
Izurieta dice además que “el presidente Biden y los demócratas lo quieren hacer y lo han querido hacer. También algunos republicanos, como lo fue Bush, pero no así Trump y sus partidarios. Y si bien la lucha política legislativa será difícil, hay que iniciarla”.
Para Bárbara Hines, una exprofesora de la Clínica Legal de la Facultad de Leyes de la Universidad de Texas, en Austin, “desde el 11-S la migración cabe dentro del marco de la seguridad nacional y no como un fenómeno natural, laboral que pueda mejorar o enriquecer al país. Soy pesimista en cuanto a una verdadera reforma migratoria, pero el hecho de que una regularización esté incluida en la resolución del presupuesto del Congreso, es un primer paso”.
Pero no todos apuestan a que el Congreso tomará cartas en el asunto. "En algún momento el legislativo tendrá que arreglar nuestro sistema de inmigración que no funciona", dice Yale-Loehr.
Cronología de la política migratoria
Para comprender la complejidad del problema, basta con echar un vistazo a los hechos registrados antes, durante y después de los ataques del 11-S. La suma total de ellos explican que ha sucedido desde entonces y si la reforma migratoria es una opción probable, un sueño imposible o una promesa de campaña que se renueva en cada elección presidencial.
Los 19 terroristas que cometieron el ataque del 11-S eran extranjeros con permiso de estadía legal. Ello gatilló la desconfianza, el miedo, al punto que la inmigración indocumentada se convirtió en un asunto de seguridad nacional.
Después de los ataques nada fue igual para los inmigrantes sin papeles. Pero ¿qué estaba ocurriendo poco antes de los sucesos del 11-S? ¿Qué tipo de conversaciones se llevaban a cabo entre los gobiernos de Estados Unidos y México? ¿Qué ocurrió inmediatamente después del 9/11?
La siguiente es una cronología de los hechos ocurridos antes y después de los atentados y que echaron por tierra la posibilidad de legalizar a unos 3 millones de inmigrantes indocumentados.
Antes del ataque:
Después del ataque:
Clima de terror:
Futuro incierto
Entre el 2002 y finales del 2005, el panorama para los 11 millones de indocumentados se deterioró todavía más, hasta que en diciembre de 2005 un grupo de republicanos de la Cámara de Representantes presentó el proyecto de Ley HR 4437 que criminalizaba la estadía indocumentada así como la ayuda a este sector.
Ordenó además la construcción de un muro en la frontera y limitó severamente las responsabilidades de subsistencia para las familias inmigrantes. El Senado, por su parte, debatió y aprobó una reforma migratoria que legalizaba la estadía de millones de indocumentados. Cuando ambos proyectos estaban siendo armonizados por un comité de conferencia, el entonces liderazgo republicano abortó el esfuerzo aduciendo razones de seguridad nacional.
El cierre del debate ensombreció aún más la vida de los indocumentados, propició redadas masivas en centros de trabajo y aceleró las deportaciones.
Entre 2009 y 2010, durante el gobierno de Obama, casi 1 millón de extranjeros sin papeles fueron deportados y, según datos del DHS, la mayoría tenía antecedentes criminales. Pero grupos que defienden los derechos de los inmigrantes aseguran que entre seis y siete de cada 10 expulsados en ese entonces no tenían antecedentes criminales que representaran una amenaza para la seguridad nacional de Estados Unidos.
Daños colaterales
Los ataques del 11-S no solo detuvieron el debate de la reforma migratoria en el Congreso, sino que generó la aprobación de una serie de restricciones y amenazas a la población indocumentad a nivel nacional.
Estas son algunas de las restricciones aprobadas (a nivel nacional y estatal) y que entraron en vigor como consecuencia de los ataques del 11-S, así como eventos clave llevados a cabo por organizaciones que defienden los derechos de los inmigrantes:
Tolerancia cero
Durante su presidencia (20 de enero de 2017 al 20 de enero de 2021), Trump impone una política migratoria de ‘tolerancia cero’. A golpe órdenes ejecutivas y memorandos (unos 400 en los cuatro años), eliminó reglamentos que normaban el debido proceso migratorio.
Sin contar con el respaldo del Congreso, eliminó recursos legales disponibles, tal como el asilo, e impuso una serie de controversiales políticas. Entre ellas:
